2021年中央一号文件解读：发展县域经济 畅通城乡经济循环

新华财经北京2月22日电（分析师刘竹波 朱嘉林）2月21日，本世纪第18个指导“三农”工作的中央一号文件发布，文件指出构建新发展格局，潜力后劲在“三农”，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环。我们认为，“畅通城乡经济循环”是实现加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的内在要求，是“双循环”发展战略在“三农”领域的重要体现。

要实现城乡经济循环畅通，关键在于发展高质量的县域经济。县域是我国社会治理和经济发展的基本单元，在我国的国民经济发展中扮演着重要的作用。中泰证券一项研究表明，在我国，百强县以占全国不到2%的土地、7%的人口，创造了全国约10%的GDP。县域经济发展的集聚与分化在不断上演，成为影响我国综合经济实力的重要因素。对于如何评估县域经济发展，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文认为，沿海的百强县是因为嵌入了全国乃至全球产业链并获得了大城市和区域经济的支持，其经济发展并非是县域内循环的结果。而除了百强县等少数经济发达县，绝大多数县尤其是中西部地区的县域经济功能简单（如吸纳地方劳动力、服务农民家庭再生产等），地方性色彩浓厚，主要是内循环的结果。同时，新区经济的崛起也从侧面反应出，县域经济的传统地位正在发生改变。

纵观2021年中央一号文件，全文共出现“县域”一词11次，主要集中在构建现代乡村产业体系、提升农村基本公共服务水平、加快县域内城乡融合发展、强化农业农村优先发展投入保障等具体要求和举措之中。中央一号文件要求我们走国特色社会主义乡村振兴道路，加快农业农村现代化，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。我们认为，“十四五”时期，能否发展高质量的县域经济，将直接关系乡村振兴和城乡融合发展水平，直接影响农业农村要素资源保障能力和农业农村现代化水平。

一、发展县域经济 打造农业全产业链

依托乡村特色优势资源构建乡村产业体系，关键在于延伸产业链，建立健全产业发展所需的制度和评价体系。2021年中央一号文件指出，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益。加快健全现代农业全产业链标准体系，推动新型农业经营主体按标生产，培育农业龙头企业标准“领跑者”。同时立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。也就是说，未来县域将成为农业产业链主体和特色产业集群的主要承载方。在我国广泛实施的“一县一品”工程成为发展乡村产业的有力推手，若羌的红枣、定西的洋芋、定边的荞麦……特色农产品让农家百姓富了口袋的同时，也将地域文化推广到大江南北。“一县一品”的成功推广更是从侧面表明县域是深入挖掘地方特色资源优势、延伸产业链的重要承载主体。

除此之外，2021年中央一号文件指出，以县（市、区）为单位开展创建，到2025年创建500个左右农业现代化示范区，形成梯次推进农业现代化的格局。示范区的建设将极大地促进县域标准体系建设能力，围绕提高农业产业体系、生产体系、经营体系现代化水平建立指标体系的能力也将成为县域经济的重要竞争手段和方式。

二、发展县域经济 促进新型城镇化建设

新型城镇化是以人为本的城镇化，大城市和小城镇协调发展是题中应有之义。在过去相当长的一段时间，我国城市化率的提升依赖于大城市的资源虹吸能力。与此同时，也产生了区域发展不平衡、要素资源流动不顺畅等弊端。以人为本的城镇化必然要求发展以县（区）为重点县域经济，促进城乡融合发展。2021年中央一号文件指出，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。统筹县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，强化县城综合服务能力，把乡镇建设成为服务农民的区域中心，实现县乡村功能衔接互补。

提升城镇化水平，除了要把农民工吸引来，还要千方百计地把农民工留住。2021年中央一号文件指出，要给予地方政府更大的政策支持，推进以县城为重要载体的城镇化建设，有条件的地区按照小城市标准建设县城。同时壮大县域经济，充分发挥其连接城市、服务乡村的重要作用。

推动在县域就业的农民工就地市民化，产业扶持和政策配套是关键。2021年中央一号文件对于这一症结也给出了解答：一方面，承接适宜产业转移，培育地方支柱产业。另一方面，增加适应进城农民刚性需求的住房供给，鼓励地方建设返乡入乡创业园和孵化实训基地。我们认为，在县域经济产业转移和培育方面，不能仅靠县级政府本身招商引资，而是需要高层级的区域整体规划和制度保障，预计未来将会有更多相关政策密集出台。

三、发展县域经济 增强要素资源保障能力

畅通城乡经济循环，发挥县域经济连接城市、服务乡村的重要作用，亟待破解资源配置不到位、要素供给不充分等难题，增强县域经济的要素资源保障能力。一方面，要增强公共服务水平，提升县域教育、医疗、文化等方面的供给能力。2019年，我国开展紧密型县域医疗卫生共同体建设试点工作，通过体制机制创新不断提升基层医疗服务水平。除了“医共体”以外，2021年中央一号文件明确要推进县域内义务教育学校校长教师交流轮岗，建设“城乡学校共同体”、统筹城乡的就业政策和服务体系、统一的城乡居民基本医疗保险制度……未来，就地市民化的农民工也能享受到优质的公共产品，县域经济发展将获得稳定的人口支撑。

另一方面，积极引导社会资金等要素向县域流入。例如，在国内经济存在下行压力等宏观背景下，县域经济的“小微”、“三农”等主体资金需求迫切。但由于风险、盈利等多方面的考量，一些农商行等县域法人金融机构曾一度偏离深耕“县域”、服务“小微”、“三农”的信贷主业，不断加码资金业务及异地业务，造成本地金融资源供给不足和风险累积等多重问题。对此，银保监会曾多次实施窗口指导和出台相关政策加以规范。2021年中央一号文件明确指出，加大对机构法人在县域、业务在县域的金融机构的支持力度，推动农村金融机构回归本源。保持农村信用合作社等县域农村金融机构法人地位和数量总体稳定，做好监督管理、风险化解、深化改革工作。推动县域农村金融机构回归本源，支持农业农村优先发展将从制度层面获得更多支持。

“十四五”时期，是乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。发展高质量的县域经济，将为连接城市、服务乡村提供充足的保障，畅通城乡经济循环，助力乡村全面振兴。